El Acuerdo de Londres sobre la Deuda Alemana, cuyo sexagésimo aniversario celebramos el próximo 27 de febrero, es un temprano y casi desconocido ejemplo de restructuración moderna de deuda soberana.
‘Acuerdo de Londres sobre la Deuda’, un pacto extraordinario por el que se cancelaron muchas de las deudas que Alemania había contraído antes de la guerra
Durante mucho tiempo, la quiebra de estados ha sido percibida como un problema lejano, propio del llamado ‘mundo en vías de desarrollo’ (el Sur Global). Hoy no es está para nada lejos, sino frente a nuestras propias puertas. Una emergencia económica, resultado del sobreendeudamiento, desafía a la pervivencia misma de la unión monetaria europea. La devastación social y política en curso amenaza los tejidos sociales de los países afectados por la crisis. Alemania, sin embargo, parece quedar a salvo como una economía relativamente exitosa y floreciente. Pero este no ha sido siempre el caso.
Poca gente sabe que Alemania se benefició de una generosa condonación de deuda al principio de su ‘milagro económico’. El Acuerdo de Londres sobre la Deuda Alemana, cuyo sexagésimo aniversario celebramos el próximo 27 de febrero, es un temprano y casi desconocido ejemplo de restructuración moderna de deuda soberana, algo muy sorprendente si se considera su eficacia a la hora de recuperar la sostenibilidad de la deuda alemana (occidental). Hacia el final de las negociaciones, se canceló la mitad de todas las deudas de 30 millones de marcos y los remanentes fueron reprogramados de forma tan inteligente que Alemania nunca tuvo que volver a afrontar un problema de deuda.
Los niños y niñas alemanes no acostumbran a aprender nada del Acuerdo en sus clases de Historia y en los medios tampoco se le da mucha consideración. Sin embargo, hoy sería sabio recordar cómo se previno una quiebra estatal inminente a través de unas negociaciones oportunas, rápidas, comprensivas y justas.
El contraste entre el trato histórico dado a Alemania y el trato dado hoy a Grecia no puede ser más obvio. Alemania se benefició de una condonación de gran alcance como resultado de la cual su economía creció de forma rápida y sostenible. Grecia en cambio, está siendo forzada a ‘consolidarse’ a sí misma a lo largo de una recesión dolorosa y destructiva que sacude a la sociedad hasta sus mismos cimientos. En 1953, uno de esos generosos (para Alemania) acreedores fue, por cierto, Grecia, que no tuvo en cuenta los crímenes de guerra que las fuerzas de ocupación alemanas habían cometido pocos años antes en suelo griego. Un paralelismo similar se podría dibujar con España, que también fue de los países que firmaron el acuerdo para la cancelación de la deuda alemana.
Pocas restructuraciones de deuda soberana han permitido de forma tan clara como la de 1953 la transición desde un estado de endeudamiento crítico hasta una situación en la que la deuda ya no es un obstáculo para el desarrollo económico y social. El acuerdo es aun hoy uno de los mejores ejemplos históricos de lo razonable y sostenible que puede llegar a ser la resolución de una deuda si hay voluntad política.
Vale la pena volver a examinar hoy el caso ‘Londres 53’ como fuente de referencia para las actuales discusiones sobre la condonación de deuda, tanto en el caso de países del Sur Global como en el contexto de la crisis de insolvencia de los estados en la Eurozona. ¡Recordemos este fragmento histórico vital por tanto tiempo olvidado! Y comprometámonos de nuevo con la responsabilidad de tratar a los países aquejados de sobreendeudamiento de manera oportuna y justa.
1. ¿Qué es el Acuerdo de Londres sobre la Deuda?
El 27 de febrero de 1953 se firmó el ‘Acuerdo de Londres sobre la Deuda’, un pacto extraordinario por el que se cancelaron muchas de las deudas que Alemania había contraído antes de la guerra. La excepcionalidad del acuerdo proviene del hecho de que sus firmantes fueran países que habían estado en guerra tan solo pocos años antes: por un lado, la nueva y muy endeudada República Federal Alemana (sucesora de la Alemania de Hitler) y, por el otro, sus acreedores, los Aliados occidentales, encabezados por el Reino Unido, Francia y Estados Unidos.
2. ¿Qué parte de la deuda alemana fue cancelada?
Destruida por la guerra, Alemania era incapaz de pagar su deuda pública externa durante la posguerra. A pesar de algunos acuerdos previos para la reducción de su deuda de posguerra, sus deudas anteriores al conflicto seguían siendo enormes e impagables. Cerca del 50% de la deuda alemana fue cancelada, lo que suponía unos 30.000 millones de marcos o el 150% de sus exportaciones de 1950. Por lo que respecta al remanente de la deuda alemana, aun se le concedió un alivio adicional con una reducción del interés en distintas vertientes. La Conferencia de Londres adoptó una solución comprensiva para abordar las deudas restantes de Alemania, relativas a dos partes constituyentes:
Préstamos que Alemania había tomado durante la República de Weimar para satisfacer los acuerdos de reparación del Tratado de Versalles de 1919, que ya habían sido aplazados dos veces y que posteriormente fueron en parte cancelados. Además, las deudas de otras instituciones públicas y de deudores privados alemanes sumaban 5.800 millones de marcos, de manera que se fijaron y se discutieron todas las deudas anteriores a la guerra, que suponían un monto de 13.500 millones de marcos.
Préstamos que el gobierno federal había recibido de las potencias occidentales, especialmente de Estados Unidos, para financiar la reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial.
¿Quién estaba involucrado?
La conferencia sobre las deudas anteriores a la guerra tuvieron lugar en Londres entre el 28 de febrero y el 28 de agosto de 1952. Participaron en ella veintidós delegados de los países acreedores, el Banco de Pagos Internacionales (BPI) y representantes de acreedores privados. Tras las negociaciones estaba el impulso de los Estados Unidos. Durante el proceso, entre 1951 y 1953, se trató con los firmantes del Acuerdo la deuda pública y privada que Alemania tenía con entidades públicas y privadas de los siguientes países:
Bélgica, Ceilán (actual Sri Lanka), Dinamarca, Francia, Grecia, Irán, Italia, Yugoslavia, Canadá, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Paquistán, Suecia, Suiza, España, Suráfrica, Reino Unido y Estados Unidos. Hasta 1963, los siguientes países y territorios aceptaron el acuerdo: Adén, Egipto, Argentina, Australia, el Congo Belga (hoy República Democrática del Congo), las Islas del Canal, Chile, Finlandia, las Islas Malvinas, Gibraltar, Israel, Camboya, Camerún, Malta, Marruecos, Nueva Guinea y Nauru, Nueva Zelanda, Países Bajos, Rodesia del Norte (actual Zambia) y Nyasalandia (actual Malaui), Austria, Perú, Siria y Tailandia.
3. ¿Qué lecciones extraer para la actual crisis de Irlanda, Europa y el resto del mundo?
Los pagos negociados para la crisis de la deuda son posibles.
El Acuerdo de Londres demuestra que es posible que un conjunto multilateral de partes interesadas lleguen a acuerdos para una cancelación comprensiva de deuda, incluso en contextos políticos muy sensibles. El establecimiento de pactos durante el Acuerdo fue un proceso muy cooperativo. Pese a que se establecieron seis foros de arbitraje diferentes para tratar los conflictos que surgían durante las negociaciones del Acuerdo, estos mecanismos de disputa fueron necesarios en raras ocasiones. A Alemania también se le dio la opción de “llamar a consultas” si se encontraba con dificultades imprevistas para movilizar su servicio de deuda. Aun así, no hay registro de ningún requerimiento de consultas por parte de Alemania.
Las “directrices para las recomendaciones” establecidas para el Acuerdo reconocían la necesidad de dispensar un trato humano al deudor. Afirmaba que el acuerdo debía:
i) tener en cuenta la situación económica general de la república federal los efectos de las limitaciones en su jurisdicción territorial; tampoco debía dislocar la economía alemana con efectos indeseables en la situación financiera interna, ni drenar en exceso las divisas alemanas existentes o potenciales (…).
ii) proporcionar una solución global ordenada y asegurar un trato justo y equitativo de todas las partes afectadas.
La impresionante autoconfianza de la delegación alemana quedó demostrada al conseguir que se aplicara una significativa reducción de deuda e, incluso, al usar el acuerdo como un instrumento para evitar posibles demandas de reparación en el futuro. En 1959, el negociador alemán Hermann Josef Abs informó de lo siguiente: “Solo había un punto imposible de acordar con los acreedores para añadirlo en el informe final de la conferencia: la cuestión de las condiciones políticas previas bajo las cuales podíamos llegar al acuerdo sobre la deuda, a saber, el problema de las reparaciones. (…) Pero en la sesión final, la más importante, la delegación alemana declaró, de manera muy clara y con toda seriedad, que Alemania no estaría en posición de firmar el acuerdo sobre la deuda si todavía tenían que seguir haciéndosele demandas con el nombre de ‘reparaciones’.” Después de 1953, Alemania no efectuó pagos de reparación del tipo que acordó en 1919.
El Acuerdo fue tan definitivo que por muchas décadas prácticamente no hubo discusión alguna, ni interna ni externa, acerca de la cuestión de la deuda nacional alemana.
El gran tamaño de las deudas y tipos de deuda considerados
Una de las características más peculiares del Acuerdo de Londres es que no solo trató con la deuda del estado alemán y sus distintos predecesores, sino que también incluyó todas las obligaciones externas de la economía alemana, por ejemplo, las de individuos y empresas [explicar más]. En interés de un acuerdo unificado que obligara por igual a deudores y acreedores, se pactó un principio de trato equitativo para todos ellos. Todos los demandantes tuvieron que aceptar reducciones equivalentes de interés y demandas de repago. Todos los deudores privados se beneficiaron del mismo desahogo que los acreedores concedieron a la república federal con el fin de mantener su capacidad de desarrollo económico.
Gracias a las distintas garantías del acuerdo y al generoso nivel de reducción de deuda, Alemania tuvo muy bajos indicadores de deuda pública y externa hasta la la recesión de los años setenta. Solo de los ochenta en adelante, primero debido a los costes de la reunificación y luego a la crisis financiera global de 2008, la relación deuda/PIB de Alemania se elevó hasta alrededor del 80%, donde todavía se mantiene hoy.
El acuerdo contribuyó de manera significativa al boom alemán de los cincuenta y los sesenta, así como a la rápida reconstrucción de un país tan devastado.
La cancelación de la deuda es posible si hay voluntad política
El acuerdo y la generosidad de sus términos demuestran:
El fuerte compromiso de los Aliados occidentales de no repetir los errores cometidos tras la Primera Guerra Mundial, es decir, desestabilizar política y socialmente a un enemigo derrotado imponiéndole la carga de una deuda impagable.
La habilidad del entonces gobierno Adenauer a la hora de aprovechar la singularidad de Alemania como estado situado en el frente de la Guerra Fría. Sin este punto, la condonación final hubiera podido ser algo menos generosa, al no ser tenida en cuenta la contribución alemana al ‘esfuerzo’ en la Guerra Fría.
Aunque el liderazgo de los Estados Unidos era claramente visible, muchos firmantes del acuerdo se convirtieron en miembros del ‘Movimiento de los No-alineados’ o se declararon neutrales desde un principio (como Suiza).
